1
 上一篇 下一篇 
放大+ 缩小- 默认

规划红利需要“自上而下”政策释放

南京都市圈“破界”才能“成圈”

版次:13 来源:新华日报      2021年04月12日

刚过去的周六,尹剑雄带着妻儿开车从安徽滁州到南京红山动物园玩,对他以及无数滁州人来说,从小到大谈到进城就是去南京,在南京从来没有半点生分感。

南京周边滁州、马鞍山很多地区,与南京的通勤指数已达到甚至超过日本东京都市圈。

就在当天,江苏省发改委首次对外公布南京都市圈的具体空间范围,并宣布即将发布南京都市圈规划全文。这个跨省的、首个由国家发改委批复的都市圈再次成为关注热点。

进入城镇化下半场,城市的发展已进入到需要越过行政边界,与周边区域抱团发展的阶段。南京都市圈在轨道交通建设、公共服务共享方面可以说已走在全国最前列。

随着南京及周边城市全面迈向都市圈时代,单一城市竞争将逐渐转变成区域竞争与合作并存,城市之间自发的合作将上升为两省共同推动。在相关地区因此生变的当口,本报记者多方走访,深刻感受到共识与共赢,才是整个都市圈占得先机、集聚资源最便捷的路径。

□ 本报记者 颜芳 李凯 董翔

占全国4个百分点

这个“圈”正在上升

“十四五”以及更长时期,我国的新增长点在哪?

一个共识是,城市人口占比由现阶段的60%上升到80%左右,城市化进入都市圈和城市群加快发展阶段,都市圈和城市群成为经济增长的新引擎。

多位经济学界专家提出,大都市圈和城市群加快发展是我国经济今后5-10年最重要的结构性潜能,大部分新增长点会出现在这一范围,要以此为龙头,把相关改革和建设置于优先位置。

“十四五”规划和2035年远景目标纲要专列“建设现代化都市圈”一节,提出要依托辐射带动能力较强的中心城市,提高1小时通勤圈协同发展水平,培育发展一批同城化程度高的现代化都市圈。

从城市到都市圈,这是城镇发展的优化升级,潜力无限。最简单的例子,以南京都市圈基础设施为例,今年即将开工建设的宁马、宁滁和宁扬三条城际地铁,仅南京方面投资就在数百亿元。随着基础设施和公共配套的改善,中心城市影响的半径扩大,要素抵达的区域增多,更多地区将被激活。还有农村集体建设用地、宅基地、人口等要素势必释放出更大价值,这对经济的拉动不可限量。

南京都市圈以南京为中心,近年来,南京作为一座上升之城的特征越来越明显。这座中心城市综合实力取得突破,经济规模自改革开放以来首次跻身全国十强,深入推进市域治理现代化试点,大气、水环境质量均列全省第一,城市首位度逐步提升,城市知名度美誉度大幅上升。

南京都市圈主要包括南京和周边22个市区县,即江苏省南京市,镇江的京口区、润州区、丹徒区和句容市,扬州的广陵区、邗江区、江都区和仪征市,淮安的盱眙县,安徽省芜湖市的镜湖区、弋江区、鸠江区,马鞍山的花山区、雨山区、博望区、和县和当涂县,滁州的琅琊区、南谯区、来安县和天长市,宣城的宣州区,国土面积2.7万平方公里,常住人口约2000万人。

南京都市圈规划范围拓展到南京、镇江、扬州、淮安、芜湖、马鞍山、滁州、宣城8市全域及常州市金坛区和溧阳市。这片区域总面积6.6万平方公里,2019年末常住人口约3500万。

根据2020年南京都市圈(以下所涉及的南京都市圈数据,均是指规划范围10个地区的数据)主要发展数据,南京都市圈亦是一座上升的“圈”。

2020年,南京都市圈实现生产总值41750.78亿元,占全国比重为4.1%,较2019年全年提升0.1个百分点;10个地区的GDP增速都快于全国平均水平;在投资上,除了淮安和扬州,其余8个地区的固定资产投资保持增长,且增速快于全国平均水平;在消费领域,2020年,南京都市圈实现社会消费品零售总额16131.1亿元,占全国比重4.1%,较2019年全年提高0.7个百分点,都市圈消费品零售额增速高出全国平均水平4.2个百分点;在利用外资上,2020年,南京都市圈实际利用外资172.4亿美元,占全国比重高达11.9%;从全体居民收入看,2020年南京都市圈10个地区的全体居民人均可支配收入均实现增长,9个地区增速快于全国平均水平。

这样的增速在吴建峰看来,就是开车上班沿线的荒芜地长出了密密麻麻的楼盘,是园区零星的企业变成了密密匝匝。

每天吴建峰在南京的家与滁州的厂之间往返,早上从南京长江大桥下出发,开车半小时来到安徽滁州的汊河经济开发区上班。

10年前,吴建峰所在的企业还在南京江浦,当时南京要调整城市布局,需要外迁江浦一带制造业。这批企业大部分是浦镇车辆厂的配套企业,后来绝大多数都落在安徽滁州汊河,成为汊河首批轨道交通配套企业。如今汊河仅轨道交通配套企业就有138家,2020年产值达到42亿元,近三年年均增幅达到23%。汊河经济开发区重要经济指标近三年年均增幅达到15%,跻身安徽开发区前十强,成为安徽发展黑马。

如果不是紧邻特大城市中心城市,三四线城市很难持续吸纳资源,如果不是凭借广阔的腹地,像南京这样自身面积不到7000平方公里的城市,也难以组织更多要素对抗更激烈的城市竞争。

毗邻地区

率先“跨省入圈”

北边安徽滁州的汊河,南边安徽马鞍山的博望,东边镇江的句容,在这些与南京毗邻地区能强烈感受到地区协同发展、一体化发展的势不可挡。

晚上去南京吃宵夜,路上的车七成挂着南京牌,就业创业、休闲消费首选南京,对南京周边地区的百姓而言,南京早就是事实上的中心城市。

走进位于南京江宁区横溪街道丹阳社区的步行街,一直向南,就能看到挂有“安徽省丹阳镇”标识的电线杆。一脚迈过去,就来到了安徽省马鞍山市博望区丹阳镇。省界就在头顶,这条街上的人却没把它当回事儿,同逛一条商业街,共用一个菜市场,卖菜的大妈做了多年的“跨省生意”:“谁还分什么江苏人安徽人,听口音都一样!”

如此近的地缘关系,两地来往频繁、交流密切。两地共用一个“丹阳”地名,当地人索性用“北镇”“南镇”互相区分。“两省一街警务室”已建成多年,两边各派6名警务人员和30名辅警人员。

江宁和博望共同打造跨界一体化示范区,产业共同做,文化、教育、医疗等公共服务开始“同城化”。原先横亘在两地交界处多年、用来防范渣土和矿石车的限高限宽架,近几年连续拆了5座,取而代之的是电子眼和两省交警的协同执法。附近的三条断头路,已经打通一条,另外两条今年6月将打通,每条都直通南京;宁镇扬马高铁,离示范区不到1公里,博望北站选址已定。通往两地的868、861、872公交场站也已经建好,当地居民坐公交、转地铁到南京新街口购物,将更加方便。

每天一大早,家住博望区丹阳镇河东新村的李其琴照例去厨房做饭,水龙头一拧,清水哗哗地淌出来。就在一年前,她家流的还是“像泥浆一样”的水,水来自附近的水库,每次使用前都要放明矾沉淀,取了上层的清水也只用来洗东西,做饭烧菜必须买5元一桶的桶装纯净水,有时甚至要从江苏的亲戚那里接水拉回家。

2020年12月,江宁-博望供水一体化项目实施,最终将惠及3万博望人。李其琴家重新安装了水管,开通了新的水费账户,数万博望人喝上了从江宁过来的长江水。

丹阳镇副镇长夏轩轩说,“共饮一江水”工程部分“共享”江宁区管道,成本大大节约,水质大大提升,水质检测标准从原来的30多项提高到140多项指标。

在教育合作上,目前丹阳镇上最好的小学,也挂有南京的名字:南京百家湖小学博望分校。它是由丹阳镇中心小学与江宁百家湖小学合署办学,由后者选派一位副校长和优质教师团队驻点该校,提供教育支持。

“一个是芝麻一个是西瓜”,夏轩轩这样形容博望、江宁两地的经济体量。经济上的发展级差,让产业合作的带动效果明显。丹阳镇上的一家产业园,20多家企业九成来自南京。

镇上刚成立的宁博创智谷,是宁马两地推进跨界融合、产业协同的重点项目,由江宁与博望按照3:1的比例共同出资2亿元建设,目前选址已定。该项目的产业定位为“三高一新”,即高端装备制造、新一代信息技术、智能汽车与新能源、食品健康与新材料。宁博创智谷暂定前10年的收益不作分配,留于滚动发展,从第11年开始按照5:5进行利益分配。

在江宁区招商部门帮助下,总部位于江宁的科技企业艾瑞森被招引到当地落户,建设艾瑞森纳米等离子涂层设备生产基地,目前新工厂具有国产首创性首台套设备已经下线。“南京有的政策,示范区同时享有,政策优惠程度就高不就低。”

夏轩轩介绍,市区都已明确把示范区打造为地区新的经济增长极,省市的土地指标优先保障示范区。

呼唤自上而下

政策推动

4月7日,马鞍山博望区与安徽投资机构讨论江宁-博望一体化示范区五年行动计划。

不光是博望一个区,自南京都市圈规划获国家发改委批复以来,如何主动对接规划、尽早布局,成了都市圈地区的大事。多个地级市召开专门会议研讨如何对接南京都市圈规划。

在博望区委书记郝轶琦看来,南京都市圈是长三角一体化发展极为重要的板块,这个都市圈由来已久,是市场发力的结果。

她介绍,据专业团队测算,博望和南京的通勤人口联系强度达到8.5%,高于日本东京都市圈的5%。

3月26日,全长8.5千米的S446省道(苏S126-皖S445)建设工程项目开工,该项目北起丹阳镇皖苏交界处花津河,拟接江苏省S126省道,是博望北上对接南京的大动脉。博望将迎来宁镇扬马城际铁路博望北站、G4221沪武高速连接线、S442东延线等重大交通项目落地,推动宁博两地从近期的一体化向未来的同城化发展迈进。

在增强硬件基础设施互联互通的同时,郝轶琦期待更多高层级的公共服务能从南京流向博望。她认为,人才是未来地区发展最重要的要素。博望的学校、医院等服务载体的建设不成问题,但这些载体要发挥更大的作用则有赖于高水平的教师、医生和管理经验。希望通过南京都市圈规划的落地实施,推动人才传帮带、结对、共建、集团化发展等机制体制的改革,提升博望的服务能级。

除了博望与江宁共建的百家湖小学博望分校,还有南京名校琅琊路小学到滁州,仙林外国语学校到镇江句容,致远国际学校到滁州天长,南京浦口四所学校与滁洲南谯点对点合作,南京都市圈公共服务共建共享已有实质性成果。

而要推动更多要素自由流动,需要自上而下的政策设计。“包括医保卡互刷互认,万人执业医师数、养老床位数等指标的统计,今后都要考虑以都市圈为单位来考量,而不再是局限于单一的地区。”郝轶琦说。

国家提出都市圈内对高频次通行车辆实施高速公路收费优惠政策,推动取消高速公路省界收费站,这些都有待苏皖两省出台自上而下的具体政策。

在产业上,博望定位于打造中国工具基地,与都市圈其它地区产业形成配套补充。但在产业上,南京都市圈同质化竞争还很突出。南京某区将千辛万苦引进的某项目生产基地推介给都市圈其它城市,孰料,这个城市用不可想象的优惠政策将这个项目的总部连生产基地一起撬走。

《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见(发改规划〔2019〕328号)》提出,要积极构建都市圈互利共赢的税收分享机制和征管协调机制,加强城市间税收优惠政策协调。

几位受访的基层负责人表示,要落实国家的意见,包括统计数据改革推动区域合作,需要两省出台明确政策,支持都市圈要素的自由流动和高效配置。

从更大范围

看集聚与辐射

我国提出,到2035年,形成若干具有全球影响力的都市圈。南京都市圈规划在全国首个获批,也意味着其发展获得国家认可和支持,有条件赢取全球影响力。

南京都市圈规划范围内十个地区,这不是你赢我就输的零和游戏,但在采访中,众人谈得较多的还是集聚与辐射,在民间,甚至有吸血与失血之说,可见各界对发展都市圈资源流向的敏感。

先看两个例子。苏州的昆山,国内最典型的移民之城,300万人口,超过一半是新昆山人,这些新昆山人来自哪里?绝大部分来自外省外市,如苏北、安徽、江西、河南、四川等,周边区域流入人口只是很小的一部分。

再看日本的东京都市圈。在日本总人口已缓慢下降的情况下,进入都市圈的人口还在缓慢增长,并且是往都市圈的核心地区集中。

上述两个事例说明,人口的流动绝不是都市圈内部的流动,集聚是都市圈发展最大的效力。尤其在当下中国,城镇化进程仍处于人口向发达地区高速集聚的进程中,这是发展大势。南京都市圈应该成为有机整体,从而在全国乃至全球吸纳资源要素,包括人口。都市圈周边地区、中心城市边缘,中心城市核心区,完全可以成为圈外人口进城的三级跳板。

国家明确,要推动中心城市产业高端化发展。加快推动中心城市集聚创新要素、提升经济密度、增强高端服务功能。南京大学经济增长研究院研究员马骏认为,要加大南京主城区的高端服务业供给,进一步拓展高端金融资源向南京再集聚,持续吸引律师事务所、会计事务所、设计事务所等高端服务业的集聚。

这两年,安徽等地与南京江北新区互动频繁,南京市委常委、江北新区党工委专职副书记罗群介绍,江北新区发展集成电路和生物医药产业,正在推动形成总部、研发在江北,生产基地在周边的产业格局。

在制造业上,某些环节可以选择在周边地区形成集聚,加快形成错位分工、交叉渗透、跨界融合的都市圈产业生态系统,融入全球产业链。

随着南京都市圈规划全文的公布,圈内十地区的合作将进入新阶段。都市圈发展,至少绕不开三大难题:时序重点、土地和资金。在时序重点上,哪些区域哪些功能要优先集聚,哪些区域哪些产业可以先行疏散,哪些工程是近期重点,哪些工作要尽早谋划,这些都需要明确;南京与周边交界区域往往是都市圈发展的先行区,而这些地段的建设用地极其有限,有的还是生态用地,基本农田、土地空间从何而来,需要更高政府层级支持;最后是资金,省级层面要出台指导意见,进一步完善成本分担和利益共享机制。

纵观全球都市圈发展,所施举措无不在谋求顺应产业升级、人口流动和空间演进的趋势。南京都市圈轨道交通建设具有一定超前性,众人寄望轨道所到之处,点石成金。殊不知,只有轨道能带来适宜的产业,能创造美丽宜居,最终营造持久的吸引力。

阅读付费版面提示

尊敬的读者:

       感谢各位一如既往的信任和关爱,更感谢各位长期以来的支持。

      该数字报电子版半年内的所有报纸版面为免费阅读,其他版面开始收费阅读。更权威的资讯,更便捷的形式,更周到的服务将大幅提高读者的阅读体验。

       您可选择在线购买该数字报电子版,或者激活阅读卡。