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留下原住民,开启城建新场景——

南京“更新” 告别“大拆建”

版次:13 来源:新华日报      2020年11月02日

被新街口高楼环抱的石榴新村。

小西湖片区居民院落。

经济从高速增长走向高质量中高速增长,这是经济新常态;城市建设从“大拆大建”走向“原地翻建”,这叫城市更新。

2008年以来,南京先后启动三轮大规模棚户区改造,18.2万户居民迁入新居,共享城市发展红利。

在精明增长、内涵式发展的新阶段,突飞猛进式改造已难施展。从过去的一拆了之,到如今的原地翻建、抽户搬迁、有机更新,参差多态的“吐故纳新”,正成为城市更新的常态选择。和居民慢慢商议着办,留下城市“烟火气”“人情味”的同时,催生了更多的可能。《南京观察》记者探访南京老城改造的项目现场,走进居民生活场景,倾听他们关于城市改造的心声。


剩下都是“硬骨头”,商量着办

10月29日中午1点多,石榴新村的空气里还飘着饭菜余香。小王府巷5号住户陶长英正收拾好碗筷,爬上9级陡梯准备午休。“厨房”就在“楼道”下。今年已83岁的她,已在楼上不到20平方米的隔间蜗居了30多年。角落码了一排雪碧瓶,“这是储水的,全靠自己拎。”

石榴新村内多为上世纪50年代的居民自建房,私搭乱建严重,是毗邻新街口商圈的最后一处危房片区。“这里总占地面积1.6万平方米,有388户居民,居住条件脏乱差,大家都有动迁改善的愿望。我们要反复跟居民解释的是,和范家塘不一样,这是原地更新,不是拆迁。”越城集团是具体操盘秦淮老城改造的国资平台,该集团副总经理陶莹告诉记者,这里计划采用有机更新的办法,让大部分住户留在原址圆“安居梦”。

改革开放四十多年,南京城市建设经历二三十年“大拆大建”,城市框架拉开,布局初定,尤其主城已告别大规模建设。2008年起,南京先后启动三轮大规模棚户区改造,如今剩下的都是“硬骨头”。南京市房产局安居工程处处长颜江说,本着量力而行、尽力而为的原则, 今年南京市下决心采用城市更新的办法,在石榴新村进行试点。以往老城改造,老百姓拿钱拿房走人,地块留给政府运作。石榴新村告别拆迁走人,而是政府和居民一起商量着进行拆除重建。

9月20日,石榴新村城市更新(安全消险)项目开展第二轮意见征询,陶长英便是最早一批签字同意的住户之一。“这是利民的好事,我支持。留在这里能离子女近一点。我相信,政府不会欺负我!”

“6月8日,我们进行第一轮意愿征询,要不要改造,居民很积极,三天同意率就超过了90%。”陶莹告诉记者,9月20日原地翻建改造设计方案出台,按规定要开展第二轮意见征询。一个月下来,签字同意的邻居有260多户,占约70%。按照规定,必须达到80%才能进入项目正式签约阶段。

“我们先等等,如果达到了79%,我们就是最后同意的那1%。”部分居民态度“暧昧”,他们愿意翻建,但想再拖拖,看看政府会不会出台更优惠的政策。

10月29日下午2点半,秦淮区委书记林涛一行来到现场召开座谈会,和居民面对面沟通诉求。签字同意的居民提建议、谈需求,不同意的居民说问题、寻解法。“为什么我家第三层的面积不算在内?”“为什么他家第二层的面积合规,我家的就不算?”…… “我家6口人,改造后给的面积不够住……”在听到居民陈永康的问题后,林涛把所有利民政策“搬”出来,一项项作分析,给陈永康出起了主意。疑虑一一消解,陈永康随即签字同意。林涛在会上强调,要尽全力解决好居民的疑虑和合理需求,顺利推动项目进程,坚决把好事做好。

傍晚5点多,座谈会结束时分,天空染上一片红霞,石榴新村的傍晚一如寻常。有居民拿出4米高的竹竿,取下晾晒在杆线上的衣物,那上面的电线交织如麻;骑车穿梭的居民挤在了一米多宽的巷子里……小王府巷口,“实施城市更新,消除大拆大建”的标语,横拉在项目工作组办公室旁,天色渐暗,工作的夜灯也随之亮起。

“居民签字率已超过80%!” 11月1日下午,陶莹告诉记者最新进展。“小胜”之后还有大考。下一步,将开始与居民对具体翻建协议进行签约,按规定,必须达到97%的签约率才能实施改造。“我们希望能在这里做城市更新,让居民住上独立成套住房。”为此他们准备了使用面积从20平方米到67.5平方米的20多个套型设计,每户住户都是定制方案。

万一达不到97%怎么办?他们也准备了“备用方案”——按照危房消险的要求,指定方案进行加固维修,目前方案也已贴在了石榴新村的公告栏上。

做最紧要的事,危房清零

相比于石榴新村居民热烈期盼而微妙计算的心态,鼓楼区虎踞北路4号05幢翻建牵头人张玉延如今则是长舒了一口气。

“六年不懈努力,今天终于如愿以偿,为这一天等得太久太久。”今年9月3日,虎踞北路4号05幢楼居民张玉延发了一条朋友圈。当天,他拿到南京市首例C级危房居民自筹资金翻建项目的规划许可证,忍不住流了泪。过去6年,张玉延很少睡好觉,去政务大厅停车缴费的单子一抓一大把。10月29日,他带着记者来到自家门口,楼栋拆除原地围挡,“整个翻修工程将于年底前正式开工。”

2019年,南京市出台《南京市城市危险房屋消险治理专项工作方案》,提出用3年时间完成全市在册危房治理任务。南京市委十四届九次全会做出庄严承诺,“决不能让人民群众在危房里奔小康”,危房治理作为2020年城建的第一任务,今年南京市将完成在册406幢危房的消险治理工程。

早在2014年,该幢楼被鉴定为C级危房,即“局部危房”。当年,区住建部门向产权单位和产权人下发了整改通知书。经过商议,居民选择重建。分歧从重建的第一步——选择房屋结构阶段就变得激烈。包括张玉延在内,大部分居民倾向于较为稳固的框架结构,但有少部分人以造价高为由反对,选择相对便宜的砖混结构。好不容易统一思想,到了设计图纸的时候,矛盾再次显现。24户居民的房屋面积从15平方米到88平方米不等,但大家都想借着这次重建,住上更大的房子,各方再次僵持不下。张玉延一气之下把相关政策规定打印下来,在居民议事会上念给每个人听,第一条就是“原址、原面积、原高度”。“我们排险翻建是为了实现共赢,不是要借机重新分配为自己争利。”

他坦言,取得居民共识是整个项目最难啃的“骨头”。考虑是居民自主自筹行为,为了避免以后出现纠纷,他坚持要取得所有人的签字。去年9月,《南京市城市危险房屋消险治理专项工作方案》发布。《消险方案》明确,C级危房改造方案经90%以上住户同意,就可以启动翻建程序。同时,费用按照市、区财政和产权人2:2:6的比例分担,这对以后的危房改造来说是一个积极信号。

在拿到规划许可证的3天后,张玉延又在朋友圈晒出了缴费通知书和完费凭证,上面显示翻修项目拿到了6项减免。“百姓满满的获得感”,他的配文里这样写道。

秦淮区八宝前街72号院小区11幢居民楼翻建项目进展更快。居民已经准备拿钥匙装修了。这里的改造模式略有微调——抽户改造。秦淮区房产局相关负责人介绍,这一建于1954年的3层小楼,入住了44户居民,最小的住户只有16平方米,最大的也不过50平方米。重新翻建中,设计者想提高房屋宜居性,最终做通了3户居民的工作,他们迁出,这3户的建筑面积分摊给其他住户。目前每户增加了2—3平方米面积,原来的筒子楼优化成套房,厕所、厨房一应俱全。

按照《消险方案》,这一幢D级危房(整幢危房)翻建费用按照市、区财政和产权人3:3:4比例分摊。如今这桩翻建一新的住宅成了小区里的“热议话题”。当听说有邻居对掏钱翻建略有微词时,小区门口的老人们大声议论着:“他们还不愿意掏?我们羡慕还来不及呢!我们的房子也老了,后面也要维修,政府支持一点,我们自己掏一点,这个模式很好。”

“我就出生在这儿,哪里也不想去。”金长康已在玄武区卫巷10号住了62年,如今已在外过渡4个月。这片解放前就已经存在的二层小楼,被评定为D级危房,将进行整体翻建。他经常回来看看项目进度,从项目规划中学到一个新词“三独”——独门、独卫、独厨,他心里高兴了好几天。9月,建设效果图展示出来:三层小楼白墙灰瓦,巷道小路见缝插绿,东西两侧还有消防通道……他万分感慨,“在危房里生活,到处私拉乱接的电线,每天都心惊胆战,就怕失火,以后可以放心了。”

这一改造项目的副指挥长杨斌告诉记者,翻建除了彻底消险,还将楼间距扩大到4.8米,抬高地坪40厘米消除积水,为地下管网留出空间,后续还计划引入燃气等配套建设。目前,10栋危房涉及到的47户,已搬迁32户。“今年底全部搬迁完,2021年9月底完工交付入住。”杨斌说。

下绣花功夫,留下城市“烟火气”

顺着曲曲折折的小路深入小西湖片区,街巷升腾的是熟悉的“烟火味”。虚掩的门内传来切菜的“咚咚”声,门口泡沫纸箱里种着葱蒜,三两只鸡在巷子里“闲庭信步”。“我们是选择留下来的那二分之一。”记者遇上居民万建新正提着一袋垃圾往外走,他是这里土生土长的“老城南人”, “我们祖祖辈辈都是住在这里,算起来至少也有一二百年了”。

小西湖片区里原本住着1000多户2000余人,人均居住面积仅12平方米,衰败破旧的街巷机理间,留存着7条历史街巷、区文物保护单位2处、历史建筑7处。这里的改造可谓处处掣肘,肩负着历史风貌区保护和棚户区改造的双重使命。

虽然与繁华的老门东街区近在咫尺,但小西湖的改造却另辟蹊径。“现在看门东也有缺憾,缺失生活气息、烟火气。”南京历史城区保护建设集团董事长范宁说,2015年谋划“小西湖”片区改造时,不再“自上而下”——将要保护的留下来、把没价值的拆掉、搬走原有居民。而是采用逆向思维、自下而上的更新思路。政府与高校设计专家和志愿者团队合作,走进百姓家门一起商量,最终确定了“自我更新、有机更新、持续更新”的保护新路径。

“在这里去留自愿,协商解决。”现场负责人告诉记者,通过前期摸底调查,以“院落和幢”为单位,居民达成意愿整体搬离。其中,院落中“落单”但不愿意搬走的公房居民,也可以申请平移安置房。小西湖微更新项目将已完成搬迁的12个地块作为一期示范性实施项目,另有6个即将完成搬迁的地块作为二期示范项目。

在箍桶巷开店的年轻王志勇既卖毛蛋和活珠子等南京特色小吃,又卖汉服。“我家是这里第一波拆迁户啊。”王志勇感慨良多,“之前这里差到根本不能看,现在临街一面被整体改造,风格清新的甜品店也开起来了。”不过看着“小西湖”片区不紧不慢地改造,他还是有点着急和担心:“搬迁和补偿方案涉及多方,十分复杂,再过五年十年,这里能不能彻底改造好都要打一个问号。”

“绣花式的微更新改造,与其说是一种折中,更是一种智慧的传递,它需要改造者在很长的时间里,用耐心、韧性、智力不断寻找与不同利益主体共赢的平衡点。”范宁认为,小西湖的实践恰恰需要小火慢炖,用时间来检验。

今年5月,南京市规划和自然资源局、市房产局、市建委印发《开展居住类地段城市更新的指导意见》,明确鼓励综合运用政府征收、与原权利人协商收购、原权利人自行改造等多种城市更新模式。不再强调“拆改留”的快速推进,而是强调对更新地段进行精细化的甄别,结合建筑“留、改、拆”方式的不同,逐轮征求居民意见。第一轮征询相关权利人意见,须征得不低于90%权利人同意后方可上报计划。形成综合最优方案后,并进行第二轮征询相关权利人意见,须征得不低于80%权利人同意后方可上报方案……

城市更新的最新动态,牵动着江北新区龙虎巷住户的心。占地面积0.8平方公里,常住约8000余人的江北新区顶山街道龙湖巷社区,有百年街巷,位于拥有百余年历史的铺镇车辆厂西侧。百年前,随着津浦铁路这一庞大工程开工,大量北方修路工人南下,形成街区。

72岁的董阿姨就出生在龙虎巷,自家住的四合院是文物保护单位,问起房子有多少年头,她算不出,只记得“自己出生时就有”。不足四十平方米的房子里,承载了董阿姨的大半生,而她的儿子果断走出这里,“房子老旧设施差,年轻人怎么住得惯哦。”

最近一个好消息传来。11月,顶山街道将启动片区提升工程,从道路整治起步,还将进行房屋外立面出新、店招店牌统一更新。更为深入和精细的提升工程已在规划中,在尊重居民意愿和保护文物的前提下,新区计划将社区划分为住宅保留区、特色风貌整治区、历史文化整治区。200米的龙虎巷,拥有着12处文物保护单位,正是规划中的历史文化整治区,也是提升工程的重中之重。

郑开荣居住的龙虎巷54号,是一套标准的天津式风格四合院。在他的记忆中,这里曾是相当漂亮的院子,前面有门楼,有屏风,还有回廊,每逢过年过节或遇大事,屏风打开,十分气派。龙虎巷人记忆中的繁华,在眼前陈旧的百年老巷之中,还留有许多痕迹。山墙上仿造英式壁炉砌筑的装饰物,青砖黑瓦间藏着百年历史积淀而来的底蕴和气质。大家都期待,经过精心整治,这条寓意“藏龙卧虎”的老巷定能拾回昔日骄傲。

告别单一模式,城市更新“参差多态”

昔日大干快上的棚户区、危旧房改造,让城市快速扩张、环境得到大幅改善。南京市房产局相关负责人介绍,南京市自2008年、2012年启动了两轮棚户区改造工作,实现了近1500万平方米的棚户区改造,9.7万户群众直接受益。“十三五”期间,南京不断自加压力推进棚改工作,截至目前,全市共计完成棚户区改造项目431个,改造房屋面积约1940万平方米,直接受益群众约8.5万户。“十几年前的江东地区,就是一片脏乱差的‘城中村’。”建邺区江东商贸区相关负责人回忆,这里曾是南京大拆大建体量最大的区域之一。自2009年至2018年,园区进行了多次大规模的地块征收改造工作,拆迁总面积达110万平方米。

“连续五年棚改,溧水城区旧房子几乎看不到了。”溧水区房产局副局长曹春水说。溧水的大规模棚改工作起步于2015年,今年,全区计划完成棚改1.2万套,年底将实现城区棚户区清零。“棚改安置房回购是溧水棚改的一大创新。我们在分房前收购居民手中多余的安置房,价格一般高于安置价格,略低于市场价。收购回来的房子可以尽快安置下一批居民,这样缩短了居民在外租房过渡的时间,也有利于资源的合理调配。”曹春水说。而在六合,让原住民觉得“有面子”的一件事就是,西门油厂地块等十大保障房片区全部选址滁河边上的“黄金地段”,不仅环境好,配套也上档次。

“出了中山门,就是乡下人。要看老破旧,就来孝陵卫。”在双拜巷住了几十年的张振民,逢人就要开这个玩笑。不过最近,老张不开玩笑了。今年,玄武区启动双拜巷棚户区改造,目前交房及搬迁率已超97%,是今年全市国有土地征收速度最快的项目之一。

占地6.1万平方米的双拜巷,是南京主城最大的一片棚户区,常驻人口超过3000。“大部分年轻的本地人都在成熟小区买了房子,住在这里的主要是本地户籍的老年人和外来务工人员。”孝陵卫街道宴公庙社区书记王晓传说。“我最大的心愿,就是这辈子能住上现代化的小区房子。”年近七旬的张恩龙时常念叨的心愿很快就能实现了。玄武区举全区之力,落实资金、房源和安全“三保障”,平衡在征及储备项目资金,优选顾家营、盛和家园等“就近安置”保障房源。

相比于在老城中心“螺蛳壳里做道场”,双拜巷“腾挪”空间更大,可以实施征地拆迁。相关人士分析,随着大规模棚户区和危旧房改造进入尾声,大拆大建的模式已不适用。征收动迁还是就地翻建,一个项目一个方案,和产权人商量着办,接下来是更多元的常态化城市更新过程。

在这个过程中,产权人也有个重新认识、心态调试的过程。

因地制宜、精耕细作的城市更新正将成为一种大城市中心城区改造的主流模式。目前,广州、深圳都设立了专门的城市更新局,上海市于今年7月专门成了城市更新中心,担负着创新旧改机制、推进旧改工作的历史使命。三地运作实施各有不同,广州强调政府对土地的收储,深圳有更为开放的多主体更新项目申报机制,上海则主要依托政府试点开展城市更新工作。

在省政府对2017-2019年度棚户区改造工作督查考核中,南京连续三年获得了省棚改真抓实干奖励。“南京的城市改造,将更加注重保存城市街巷肌理,加强历史遗留建筑保护力度,通过‘拆、改、整、留’等多种模式,积极引导进行保护性改造。”南京市房产局相关负责人表示,希望通过石榴新村等复杂的典型项目进行专案试点,为新时期的城市更新树起标杆。

本报记者  仇惠栋 董翔 盛文虎

许雯斐 鹿 琳 朱 泉

实习生 胡明峰 刘 宇

本版摄影:邵 丹

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